来源：中国社会科学网

作者：张翱

在数字经济发展过程中，无论是公共部门还是私人部门，数据持有者都面临着“不愿”“不敢”“不会”开放共享数据的难题。但数据的价值只有在多场景、多主体的反复使用中才能被充分释放。因此，要激发数据要素潜在价值，就必须推动数据的开放共享。在这一过程中，实现公共数据开放共享意义重大，是激发数据要素潜在价值的“牛鼻子”。政府带头开放共享公共数据，能够起到推动数据要素共享使用的引导作用。以公共数据开放共享为基础，通过连接、交换和赋权访问等方式撬动各类市场主体共享数据，可增加数据要素供给，贯通政府部门和私人部门的数据，畅通数据要素在整个国民经济系统中的流通渠道，对培育数据要素市场、推动各行业运用公共数据实现深度数字化转型和实现数字经济创新提质都具有重要意义。

目前，公共数据开放共享面临的最大瓶颈是相关部门对数据安全性要求极高。在缺乏完善的公共数据安全保障制度和开放共享激励机制的情况下，持有公共数据的各级政府部门出于规避风险的安全性考虑，会选择与外界隔离的“数据孤岛”模式。近年来，各地已在积极探索公共数据开放共享的可行模式，发挥公共数据开放共享的示范带动效应。上海、浙江、北京和安徽等多个省（直辖市）相继出台了公共数据开放共享的实施方案，加强了对公共数据的汇总和分类分级管理，提升公共数据的有效供给。但是，当前公共数据开放共享进展仍然缓慢，亟待进一步打破数据垄断，将公共数据的使用主体由特定的政府管理部门扩展至经授权的市场主体，变公共数据为经济资源。为此，在确保安全的前提下，要通过多种途径提供更多数据产品和服务，扩大公共数据的使用范围，发挥公共数据放大、叠加和倍增的乘数作用。

第一，进一步完善公共数据开放共享的制度体系。在网络安全法和数据安全法等法律“红线”的基础上，制定出台更加具体、针对性更强的数字经济促进条例、公共数据管理条例和公共数据开放开发管理办法等政策法规，框定公共数据开放共享的范围。循序渐进探索分离公共数据管理与运营的制度体系。一方面，政府数据管理部门代表国家管理公共数据，要明确其统筹协调、制定规则、指导监督等职责。另一方面，可参考国有资本投资和运营监管体制，授权特定主体负责管理和运营公共数据。在保护个人信息、商业秘密和确保公共安全的前提下，对授权的公共数据进行技术性加工处理，在规定的场域内流动，以数据产品和服务的形式向社会提供公共数据。

第二，以公共数据统一授权运营的方式推进公共数据开放共享。构建公共数据授权运营的体制机制，明确政府部门内部数据安全责任划分，出台基于公平竞争原则的公共数据统一授权运营实施方案。考虑到数据流通的统一性和系统性，应由上级政府建立统一的公共数据授权运营管理工作协调机制，并结合各地数字经济发展的实际情况，因地制宜确定授权运营的领域和主体。根据不同的数据使用性质，可有偿或无偿开放共享公共数据，但需明确公共统一数据授权运营主体的权利与义务，防止公共数据被滥用和泄露。未来，在进一步细化公共数据授权运营主体的资质、职责、权限、流程和监管等方面规定的基础上，逐步探索公共数据市场自主定价、政府指导定价等模式。

第三，在开放共享的实践中迭代升级公共数据管理体制。公共数据开放共享没有现成的可照搬照抄的模板，需要“摸着石头过河”，在实践中探索符合我国国情的公共数据开放共享管理体制。要鼓励各地积极创新公共数据授权运营模式，发挥地方创造性和积极性，在数据安全、授权程序、场景应用和平台支撑等方面积极探索和不断完善。推动公共数据管理制度改革，让公共数据“先被使用起来”，再根据公共数据开放共享中出现的问题，及时调整和改进公共数据管理办法。可选取数字经济发展水平高、对公共数据需求较强的地区进行试点，率先探索公共数据授权运营的模式与道路，形成成熟可靠方案后再逐步向其他地区推广。未来，有望以地方公共数据授权运营管理的先进经验为基础，迭代升级出具有一般性、可全国铺开的公共数据开放共享管理体制。